北宋封驳制度：皇帝给自己\"挖坑\"，诏书被驳回无奈走\"旁门左道\"

北宋景象

对任何一个政府还是掌权者来说，维护并稳固自己的统治永远是第一要务，因为只有这样才能保证自己的高质量生活。而为了达到这一目标，我国在历朝历代中也发明了无数的政策、规定和制度，它们之中有的在促进民生发展的同时也很好地稳固了统治者的政权，有的却将统治者的权力无限放大并从上至下地危害了民生。

而北宋的封驳制度则属于前者，作为一项在宋朝存在期间不断完善的制度，它在行政体制上将君王的治国措施优化并合理运用到社会，从而维系了社会稳定。虽然随着时代的发展，封驳制度本身已经消失在了历史长河之中，但它所蕴含的对政策纠错与改正内涵却已经融入到了中国的治国理念当中。

封驳制度从早期到宋朝时一直在向更加完善的方向发展

• 从汉朝的产生到唐朝的正式运用为宋朝时的制度化奠定了基础

据《日知录》记载：汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。自是封驳之事多见于史，而未以为专职也。

隋炀帝

由此可见，虽然中国最早的封驳现象已经在汉朝时期就已经产生，但其在那时却并未成为一个严密的规定，而是一件偶然发生的事情。同时，这一事例可以说是开了臣子拒绝皇帝的先河，对中国古代的政治体制造成了不小的影响。此后在历朝历代，这类封驳事件仍然有所发生，但由于数量太少，并非常见现象，也就缺乏了值得专门设立相关规章制度的必要。

而到了隋唐之后，皇帝出于对自己权力的加强和对大臣权力削弱的现实需要，三省六部制随之产生。以中书省发布政令、门下省封驳政令、尚书省执行诏令的权力运行体系形成，这在客观程度上使国家方针政策的制定与讨论变得更加严密。

但是，在具体的实施上，由于参与政策制定的部门繁多，人数繁杂，再加上他们之间所拥有的权利与地位又相差无几，久而久之就造成了效率低下的弊端。因此，封还权力便被逐渐转移到给事中身上，一来，他本身便属于门下省，算是继承了门下省的本来功能；二来，他并未参与到政策制定当中，能够以更客观的角度来看待政策的利弊。

• 封驳制度在宋朝也经历了一个由弱到强的过程

在看到唐朝灭亡的先例后，宋朝统治者格外忌惮权臣的出现。对他们而言，将权力下放到众多不同官员之间，使他们互相形成平衡，才能更好的保障自己的地位与权力，从而维护自身的统治。也因此，宋朝的政治运行体制较为繁杂，官员众多。

唐代

"中书令，侍中，及丞郎以上至三师、同中书门下平章事，并为正宰相"，而其中拥有封驳权的机构则成为了门下封驳司，后来又被纳入银台封驳司管理。

但是，在这种权力比较分散的情况下，门下封驳司的权力反而没有唐朝时的大，无法发挥到本来应有的作用，"今门下虽有封驳之名，而诏书一切自中书下，非所以防过举也"。

但是，在参考并借鉴了唐朝的封驳制度之后，再加上封驳这一制度本身便有利于国家的发展，其后的宋神宗便开始了对门下封驳司的改革。他首先设立了由给事中统领管辖的门下后省，并将封驳权转移到给事中这一机构身上，其后还把通进司也划分到门下后省之中。

这一系列的措施直接加强了给事中的权力，它所拥有的封驳权限也得到了很大提升，从而在日后的北宋政坛中发挥着较大作用。而最重要的，便是这场改革将封驳制度化，"封还词头"成为宋朝封驳制度的正式体现形式。

宋代以封还词头为表现形式的封驳制度，具有深厚的发展基础

• 宋初的封还制度本身就已经初具规模

门下封驳司在被纳入银台封驳司管理的同时，许多其余机构，如通进司、银台司、进奏院等本身就处于银台封驳司的管理之中，这在间接之中就扩大了门下封驳司的信息获取渠道和其他职能，实现了一定程度的创新。

宋神宗

而当富弼开创"缴还词头，封命遂寝"的词头封还的先河之后，在二十年的发展中，中书知制诰奉还词头的权力越来越大，并逐渐在北宋前期形成了以通进银台司为主、两制封驳为辅的的封驳体系。虽然这并非法律规定的制度，大臣本身也并未拥有此方面的一些实际权力，但是如果社会允许此类情况的出现，那么它也就成为了习惯法，为社会各界包括皇帝所遵守。

而在宋神宗对封驳制度进行改革之前，当时就已经拥有了对封还词头的一系列具体规定："自来本院凡有中书送到词头，并是当制舍人奉行。唯是当制日曾封还词头，其词头再下，若元封还之官却在当日，即转送以次官命词。"

从这点来看，一来，宋初将唐朝时期封驳制度中的一些有益因素很好地继承了下来，并做出了符合本朝的革新；二来，由于富弼开辟的先河，导致封还词头的行为逐渐常态化，并最终推进了这一制度在元丰年间的改革。可以说，封驳制度之所以能够在宋神宗期间得到改革，是前朝的经验铺垫、宋初的制度需要以及富弼本人的创设行封还多方面作用的结果，既有历史的必然性，也有一定的巧合度。

中书舍人

• 封驳制度在宋朝期间进行的具体过程

在元丰改制之后，中书舍人的职能就变得更加固化，其中最为重要的便是根据皇帝的旨意来拟草诏书，也就是"词头"。但与此同时，他也就拥有了一项其他大臣都不曾拥有的特权，那就是如果他认为这些诏书不合法规或者情理，那么无论这些诏书是根据皇帝还是宰相的旨意而立，他都可以拒绝起草诏书，即封还词头。

与其他事务不同，这一权利是受到宋朝法律保护的：事有失当及除授非其人，则论奏封还词头。因此，即便皇帝或者其他大臣心有不满，也不能明目张胆地进行报复，要么放弃本次诏书，要么新立中书舍人。

宋代封驳制度在当时的政治中发挥着独特的功能

• 一定程度上限制了皇帝的权力

当封驳权力被写入法律当中之后，那么即便是丞相甚至皇帝也无法完全违背这种封驳，必须给出一定的回应和退让，否则便是在光明正大地违反法律。比如当初宋神宗和王安石欲将一品德败坏之人提上监察御史里行的位置，便遭到了强烈的反对，无法以正常方式进行破格提拔。

宋代官员

而在以文人治国为特点的宋代，如果皇帝有比较明显的出格之处，其也会遭到大臣们的劝阻，对他的名声而言是一个不小的破坏。皇帝等于给自己“挖坑”，权力受到了一定限制，从而降低了其在政策施行上的随意性。

• 有利于良好政策的制定

在皇帝的权力没有得到限制之时，如果他竭力想要推行某种措施或者规定，那么作为下属的大臣们是很难对此进行阻拦的。但是，当封驳制度在宋朝成型之后，正如前文所说，中书舍人能决绝起草其中不合规定与情理的诏书，即便是被撤职也绝不后悔。再加上群臣的舆论，皇帝便也不能一意孤行，一些不适宜的诏书就这样被抹杀在萌芽状态。

其次，众位大臣也可以将自己的意见写成札子，从而汇聚成草书，达到集思广益的效果，从而提高政策制定的合理性。并且，由于封驳制度中将皇帝的权力稍有限制，他们不能随意提拔自己的亲信，一些趋炎附势的小人和奸臣也就失去了高升的机会，从而促进了整个宋朝政治环境的清明，再最终反馈到政策实施当中。

• 受制于大环境而始终有所局限

正如"上有政策，下有对策"般，虽然封驳制度从法律上将皇帝的权力稍有限制，但作为一国之君的皇帝，却总能想到其他办法来避过封驳制度的管理。皇帝无奈下选择走"旁门左道"，由一些翰林学士直接起草诏书，并不需要全部都经过中书舍人的观察和同意；而这些诏令也是直接由宫内往外发出，并不需要经过一些政府机构，虽然显得有些隐秘，但作为皇帝诏书，仍然具有很大效力。

翰林学士

另外，皇帝还可以不选择用正当程序发布诏书，如唐朝时期就出现了大量的斜封官，他们的上任全部未经其余机构考核，而是皇帝直接任命，宋徽宗也曾滥用"御笔"行下。在这种绕靠法律和正常程序的情况之下，封驳制度也无能为力，只能任由皇帝幕后操纵。

总结

无论是哪个制度，它的诞生、完善与结束都需要在一定的环境之下才能进行，从而才能发挥出其最大的效用，封驳制度也是如此。任何虽然封驳在唐朝期间就已经形成了一个确切制度，但由于当时政体的复杂性，再加上封驳权力的转移，一定程度使其所能发挥的作用大大降低。

但宋朝却将这一制度写入法律之中，除开对宋朝本身的政治大有裨益之外，也对后世的法制观念造成了不小的影响。正如宋英宗时期的封驳大臣韩维所说：法者，天下之公器，非天子所得私。这是十分进步的一种思想，也是值得学习的。

参考资料：

1、《中国历史上的封驳制度》

2、《宋代封驳制度蕴含的法治精神探析》

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