宋仁宗宝元元年，西夏国主李元昊自称“大夏皇帝”，挑起了新一波的宋夏战争。
旋即几次关键战役的大败，深深地重创了宋朝军队及其统治秩序，并带来前所未有的变化。
具体而言，接二连三的军事挫败，对当时宋廷所造成的影响有两方面。
一方面，军事上的失败迫使宋廷必须大量抽调内地的军队，去填补陕西前线的战力空缺，进而前线以外的地区，呈现了“军事真空”的状态。
另一方面，为了弥补各地战力不足的情况，宋廷开始在各地强募平民为兵，使得军队的数量迅速增加，而随之膨胀的军费，也对朝廷的财政造成巨大的压力。
其实，在“澶渊之盟”前，宋廷为了对抗外敌而扩大军事动员，不乏其例。不过，那些动员大多是以暂时性的征兵为主，那些士兵仍需务农，并非以兵为业，故朝廷无须花费大笔资材来担养他们的生计，不会给财政带来过重的负担。
然而，当面对军事威胁时，“火烧眉毛”的宋仁宗却未师法前朝，反倒是大幅扩张正规禁军的规模，组建起了一支“宣毅军”，来补充战力。
而让宋仁宗做出这番改弦易辙的，是当时在文臣之间甚嚣尘上的“土兵论”。
《清平乐》宋仁宗剧照
“土兵论”就是以土人（即生长于当地之人），作为该地最主要的军事力量，来取代“更戍法”下必须常年到他乡执行任务的禁、厢军。
事实上，“土兵论”并非始见于宋仁宗时代，早在宋真宗时就有人提出过。咸平年间，一位尚未入仕的文人陈贯，就曾上书提议。
陈贯认为，禁军常年待在京师休养，不如边境居民那般熟悉敌情、地势；而且为了保护自己的家乡，当地居民态度积极，不会像禁军一样既消极又骄惰。
陈贯的意见，虽然在当时没有被宋真宗接受，但在“澶渊之盟”后，其意见获得了某种程度的施行。
宋真宗对于边境的防御部署，逐渐由地方的厢军或乡兵，来取代所费不赀的中央禁军，并且允许这些地方守军的兵籍可以“父子相代”，或者由当地居民替代，而不必再经过中央的拣选。
不过即便如此，宋真宗并未有意让“土兵”取代全部的禁军。
《清平乐》宋真宗剧照
宋真宗承认“土兵”的确有其优点——“皆劲勇，且知山川道路”。但他并不认为其能完全取代禁军，因而对“土兵”的员额进行了限制。
事实上，“土兵”绝非陈贯所形容的那般毫无缺陷。
“土兵”虽然能掌握边境的军情及地利，但是他们的武艺却有待质疑。如大中祥符年间，一位在河东任职的武臣就指出：当地“土兵”虽擅长骑马，但疏于战技。因此，他建议朝廷指派京师禁军的有能之人，前去担任当地“土兵”的队长，借以提升其素质。
宋仁宗即位后，类似陈贯主张的意见，仍时有所闻。
宋夏战争爆发之后，主持西北军事的夏竦，更是大力鼓吹“土兵”的好处。他上书请求“募土人为兵，号神虎保捷，州各一二千人，以代东兵。”
对此，他的理由如下：
“今募土兵，一则劲悍……二则识山川道路……三则代东兵归卫京师……四则岁省刍粮巨万……”
在夏竦的分析中，他对“土兵”之利的看法，大致跟当年陈贯的主张类似。除此之外，他还提醒宋仁宗：招募“土兵”，另有两点额外的好处。
其一，当年陕西收成不好，刚好可以用“募当地居民为兵”的方式来实施救济。
其二，军队规模大幅增加，可以对西夏产生威吓的作用。
《清平乐》夏竦剧照
不过，虽然夏竦如此振振有词，但反对的声浪，也随之而起。如龙图阁直学士杨偕质疑“土人可以积极战斗”的说法，他认为增募“土兵”只是“徒费国用”而已，因为“土兵”招募之后“虽三二岁未得其用”，绝非夏竦所言——“量加训练而能取胜”。
在杨偕的强力反对下，夏竦的提议暂时遭到搁置，不过随后又有不少文臣支持夏竦的看法。
例如陈执中认为陕西边陲之地“须广土兵，减骑卒”；王拱辰出使契丹回来后，也说：“契丹不畏官军而畏土丁……”而这些意见，似乎被朝廷接纳了。
宋仁宗派出了几位大官，去河北拣选当地乡兵；同时，又下令征选各地牢犯、强盗为军，将厢军中不满40岁者添入禁军，以此填补战力。
然而，这一次的扩军行动，却引出一场意料之外的风波。
风波起自于东京八作司之一的御辇院。原本，御辇院的士卒虽被归为厢军，但他们仅专司宫内制辇、抬辇一事，跟其他八作司一样，都只是单纯的役卒而已，并没有军事上的能力。
可是，朝廷的命令下来后，许多都辇官都被选入禁军。这些人跟他们的家属极度不愿意就此踏入戎途，因此结伙千余人一同在路上拦截中书、枢密两府大臣，向他们诉冤。
由于事出突然，担任门下侍郎兼兵部尚书、平章事的老臣张士逊，受到惊吓、不慎坠马。宋仁宗下令将此事交由枢密院议处。
最后，枢密院决定将带头抗议的两名军卒处斩，其余跟随者流放充军，并仍然将都辇官们选入禁军。
《清平乐》欧阳修剧照
或许是因为这场风波的关系，欧阳修的好友、在陕西担任经略司判官的尹洙，再次郑重地上疏，请两府大臣讨论增募“土兵”一事。
只是，这一次尹洙的提议，却又受到三司使郑戬等人的反对。他们告诉宋仁宗：若在西边增募“土兵”，则必须为他们建造新的营舍，所费不赀；况且“土兵”不用刺面，因此与一般禁军有异，恐怕会造成不合，容易引起冲突。
所以到了最后，宋仁宗还是接受了反对派的意见，再度将招募“土兵”的提议搁置下来。
到了庆历元年，形势急转直下。宋朝大军在好水川一战被西夏彻底击溃，宋仁宗几乎失去他在陕西一半的军事力量，而陷入恐慌。
也因此，就在宋仁宗得知“好水川之战”惨败的结果后没几天，他便下令在各地大规模募兵。
这批新募的禁军，被称为“宣毅军”。根据《宋史》的记载，宋仁宗在短短几个月间便增加了近十万以上的禁军士兵。
可想而知，此次募兵不但会给民间带来不安，还会为宋朝政府带来相当庞大的财政压力。
在各地大肆招募的“宣毅军”，并没有起到保卫地方的功用。相反地，有一只戍守在光化的“宣毅军”竟然发动了一场兵变。
《清平乐》宋仁宗剧照
宋仁宗前期的宰相韩亿之子韩纲，带领了300名“宣毅”士兵戍守光化。由于韩纲平时个性急躁苛刻，士卒平常就对他有所怨言。
例如当地居民提供了酒食招待守军，但韩纲却扣下一半，拿去市场卖掉，换成兵器；而军队伙食又时常难以下咽，故士卒之间弥漫着一股不满的情绪。
恰巧，有几件事情激发了士卒的怒气。
当时有朝廷派来的监押使，带着部队经过光化，当地富民想要捐献军钱加以资助，却被韩纲挡了下来，因为韩纲认为“本军之士尚无钱给之，何有于监押？”
而这件事传到军中，却被说成是韩纲拒绝了民间捐钱给他们，因此士卒们格外愤怒。
同时，军中一位小校被韩纲指派画城内军图，但一直不能完成，故韩纲在一怒之下，恐吓要斩小校，并且每天都派刽子手站在办公厅前。
这个激进的行为，激发了军士的不安情绪。
刚好有一天，一位当地的捐官拜访韩纲，韩纲客气地说：“无须拜见之礼”。这句话被正在厅外用餐的军士听见，以为是捐官要捐钱，但又被韩纲拒绝。
于是，有位名叫邵兴的小校，便鼓动军士绝食，并将蒸饼丢入韩纲庭中作为抗议。这举动当然使韩纲勃然大怒，他下令将丢饼的人下狱。
隔日，狱司要追问丢饼的共犯，带头绝食的邵兴十分恐惧，便纠众夺兵器库，发动兵变，于是城中大乱。
乱中，韩纲成为兵变者追杀的目标，但他侥幸逃脱，而其他官吏也皆逃跑，光化顿时成为无主之地。
邵兴等人便循蜀道向兴元府方向逃亡。由于事出突然，附近守臣皆未防备，邵兴见状开始揭榜招募附近州军的役兵、牢犯，想要借此壮大声势。
《清平乐》韩琦剧照
此时，正在陕西宣抚的韩琦立刻作出应对。他先是派人将附近地区的役兵和牢犯加以拣选，或令他们回到驻地，或将他们移往他州，或押送至陕府填补当地厢兵的缺额。
因此，在韩琦这番调动之下，邵兴无法招募到更多的跟随者，只能继续往西方逃窜。
邵兴等人虽然一度击败兴元府所派出的州军，但他们不敢攻打有禁军虎翼驻守的洋州，只好从山区绕道，因而最后被官军追上、击溃，前后历时约近一个月。
邵兴等人之所以会发起兵变，除了是韩纲个人失于跟下属沟通的结果外，最主要的原因，还是这些新募之兵认为他们的待遇不公。
从“韩纲苛减军食，并且努力筹措军资”的行动，可以推论当时宋廷并未给予这些“宣毅军”足够的资金，来维持日常的运作。
遗憾的是，在朝中的大臣们虽然在事后进行了检讨，但他们仍然认为主帅的失职以及士兵的骄纵，才是问题关键，因此决定严惩韩纲以及叛兵。
例如欧阳修便认为此事因韩纲酷虐兵士，又有弃城之罪，故情无可恕，要求宋仁宗不能就此姑息，应将其处以大刑。
只有同样担任谏官的包拯，注意到这起兵变，与早先大规模的募兵政策有所关联。
包拯曰：“臣窃见近年天下添置宣毅指挥，以为郡县之备，诚不可阙也……今来所在屯聚，乃大为州郡之害，骄悍狂悖，结成群党……”
换句话说，在包拯看来，“宣毅军”的设置并未起到“增加地方守备”的效果，反而成为“州郡之害”，是地方秩序中一颗不稳定的“定时炸弹”。
因此，包拯建议宋仁宗将各地“宣毅军”重新编遣，并将之移驻他地，以免他们暗地自成一党。
《清平乐》韩琦剧照
韩琦则认为“宣毅军”应当加以裁并。他明确地指出，过去“无论州县大小都驻兵防守”的策略，是错误的，因为本来就有县卫、巡检可用，无须多屯“土兵”。是以，根本的解决之道是将已招募的“宣毅军”加以裁并，这样至少可以减缓财政方面的压力，不会落入国用不足的困境。
包拯与韩琦的观点，颇令人深省。两位名臣都不约而同地注意到：类似“宣毅军”这样的“土兵”，很容易凭借他们在当地的人际网络形成一股势力。
正因如此，两位名臣的解决办法，都是将“土兵”裁减、重编、调离他处。
然而，若如此，宋仁宗当初着眼于“土兵”熟知地形、愿意爱乡护土的优势才建军的“如意算盘”，便完全落空了。
这亦表示，宋仁宗在各地增扩“宣毅军”的行为，并未实质提升朝廷的军事力量，相反地还拖垮了原有的军中秩序。
而且，这种负面的影响，并不仅止于内地的州郡，甚至还波及到北方的边防要地，埋下了一笔难以掌握的变数。
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