东汉末年，汉室政权已是每况愈下，各地刺史、太守权利逐渐扩大。当时刘焉建议汉灵帝废史立牧，提拔宗室，让他们的官职在刺史之上，以保安定。后来汉灵帝采取了这一意见，随后选择在益州、豫州、幽州三州设立州牧，而刘焉、黄琬和刘虞也因此成为第一批州牧。有小伙伴询问，为什么首选是这三个地方？那下面我们就来做个简单的分析，想了解就别错过啦。
众所周知，以行政区划而论，东汉王朝共分为十三个州，即：冀州、青州、幽州、并州、凉州、豫州、兖州、徐州、扬州、荆州、益州、交州和司州(司隶)。这十三个州的最高行政长官原本是刺史，而在东汉末年却发生了重要变化。
中平五年，汉灵帝刘宏采纳宗室出身的太常刘焉的建议，实行废史立牧，最先在益州、幽州和豫州设置了州牧，史称“朝廷遂从焉议，选列卿、尚书为州牧，各以本秩居任。以焉为益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正东海刘虞为幽州牧。”
汉灵帝之所以在益州设置州牧，主要与刘焉有关。
刘焉目睹汉室将衰，于是暗中有割据自立的企图。在听取益州人董扶“益州分野有天子气”的言语后，刘焉便主动上表汉灵帝，请求以太常一职出镇益州。由于刘焉是汉室宗亲而且是“改刺史为州牧”的提倡者，汉灵帝自然会对刘焉放心，便同意刘焉出镇益州。自此，刘焉便成为了东汉末年的第一任益州牧。
而汉灵帝在幽州设置州牧的原因，主要与当时的边境形势有关。
众所周知，幽州位于东汉王朝的东北边陲，与鲜卑、乌桓等各族势力接壤，局势十分复杂。为了进一步统一幽州地区的军政大权、加强对鲜卑、乌桓等势力的管制，汉灵帝便决定在幽州设置州牧，以同样是汉室宗亲的刘虞担任。
最后，在豫州设置州牧，主要与豫州的地理位置和战略地位有关。
以地理位置而论，豫州位于东汉十三州的中心，呈现望北向南、承东启西之势，可谓是十三州的腹地;以战略地位而论，豫州是当时东汉王朝的经济、文化中心，人口众多，农业生产水平极高。可以说，豫州是支撑东汉王朝财政和兵源的重要中心，具有突出的战略地位和战略价值。
基于上述内容，可知汉灵帝偏偏选择最先在益州、幽州和豫州设置州牧并不是偶然的，而是有着深刻的考量。需要指出的是，就具体设置原因而言，这三州并不相同。具体而言，汉灵帝在益州设置州牧，主要受人事因素影响，刘焉在其中发挥了关键作用;而幽州的边境形势和豫州的战略地位，则是它们各自被汉灵帝设置州牧的原因。
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